O KONSTYTUCJI


Rozporządzenia a Konstytucja, Radca Prawny, nr 1 r. 2001
ROZPORZĄDZENIA A KONSTYTUCJA

Dla kształtowania się nowego porządku prawnego w Polsce największe znaczenie mają przepisy rangi konstytucyjnej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 483 ) zajmuje nadrzędne miejsce w hierarchii aktów prawnych, który to fakt rodzi określone konsekwencje. Pomijając omawianie ich wszystkich skupię się jedynie na jednej z nich, a mianowicie skutkach jakie rodzi niezgodność aktów niższej rangi z aktami wyższej rangi w szczególności zaś rozporządzeń z ustawami i Konstytucją.

Sądzę, że właściwym będzie posłużenie się konkretnymi przykładami - wybór aktów, które jako takie posłużą jest właściwie przypadkowy - jednak uwagi ich dotyczące w równym stopniu odnosić się mogą do innych podobnych przypadków o ile takowe istnieją.

Na wstępie pragnę zwrócić uwagę na kilka rozporządzeń wydanych przez Ministra Sprawiedliwości ( M.S.). Zasługują one na baczniejszą uwagę ze względu na podstawę ich wydania. Są to m.in.: rozporządzenie M.S. z 12 listopada 1998 roku w sprawie warunków bytowych osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ( Dz.U. z 1998 r. Nr 154 , poz. 1012 ) , rozporządzenie M.S. z 5 października 1999 roku w sprawie załatwiania wniosków , skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ( Dz.U. z 1999 r. Nr 85, poz. 945 ) i rozporządzenie M.S. z dnia 5 października 1999 roku w sprawie wyżywienia osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych ( Dz.U. z 1999 r. Nr 87, poz.976 ).

Cechą wspólną dla tych wszystkich aktów prawnych jest jednakowa podstawa prawna do ich wydania ( wynikająca z ich treści). Każde z rozporządzeń zawiera na wstępie następujący zapis: "Na podstawie artykułu 249 § 3 Kodeksu karnego wykonawczego (kkw) zarządza się, co następuje". W tym miejscu należy przytoczyć treść wzmiankowanego przepisu art. 249 kkw:

§ 3. Minister Sprawiedliwości może wydać, w drodze zarządzenia, niezbędne do wykonania niniejszej ustawy przepisy w sprawie dysponowania środkami finansowymi, w sprawie czynności administracyjnych związanych z wykonywaniem tymczasowego aresztowania i kary pozbawienia wolności, w sprawie prowadzenia oddziaływań penitencjarnych, klasyfikacji, ewidencji, zatrudniania, bezpieczeństwa i higieny pracy, rozliczeń finansowych, opieki zdrowotnej, wyżywienia, warunków bytowych oraz załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, a także ochrony, obrony i bezpieczeństwa zakładów karnych i aresztów śledczych oraz przeprowadzania w nich kontroli."

Analizując dalej przedmiotową materię należy sięgnąć do przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a zwłaszcza do jej rozdziału III " Źródła prawa" . Kwestię rozporządzeń i zarządzeń regulują odpowiednio artykuły 92 i 93 Konstytucji, które poniżej przytoczę.

Art.92.

1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

2. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1 innemu organowi.

Art.93.

1. Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty.

2. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów .

3. Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Przepisy powyższe są jasne i jako takie w zasadzie nie wymagają interpretacji (clara non sunt interpretanda). Tym niemniej jednak interesującym jest jak dojść może do tak jaskrawego naruszenia przepisów Konstytucji i to przez najbardziej wydawałoby się w tej materii kompetentnego ze wszystkich ministrów.

Trudno zaiste znaleźć jakiekolwiek uzasadnienie dla kreowania tego rodzaju aktów prawnych, które z założenia samego są już wadliwe.

Orzecznictwo wydawane w materii zgodności aktów niższego rzędu z aktami wyższej rangi - zwłaszcza zaś rangi konstytucyjnej - jest jednolite i rzec można rygorystyczne w traktowaniu należytego umocowania do stanowienia rozporządzeń jako podstawowej przesłanki ich ważności. Przytoczę fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 stycznia 1998 roku (sygn. akt P. 2 / 97) :

"Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 92 ust. 1 nowej konstytucji przejął wcześniej istniejącą konstrukcję rozporządzeń ministrów, jeszcze dodatkowo zaostrzając wymagania konieczne dla ich wydawania. W art. 92 ust. 1 zd. 1 powtórzono bowiem wymagania - zapisane przedtem w art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji, by rozporządzenie było wydawane w celu wykonania ustawy oraz na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Dodatkowo art. 92 ust. 1 zd. 1 sformułował wymaganie - nieistniejące w tekście art. 56 ust. 1 Małej Konstytucji, chociaż przyjęte w orzecznictwie TK, aby to upoważnienie ustawowe miało charakter "szczegółowy". Dalsze wymagania zostały sformułowane w art. 92 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 konstytucji. Nie podejmując w tym miejscu analizy owych dalszych wymagań, należy w każdym razie stwierdzić, że rozporządzenie, które nie zostało wydane w celu wykonania ustawy i (lub) na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, jest niewątpliwie niezgodne z wymaganiami stawianymi teraz przez art. 92 konstytucji, tak jak było przedtem niezgodne z wymaganiami stawianymi przez art. 56 Małej Konstytucji. Nie oznacza to jeszcze, że dochowanie tych dwóch wymagań jest teraz warunkiem wystarczającym dla uznania zgodności rozporządzenia z art. 92 konstytucji. Przepis ten stawia bowiem dalsze wymagania, którym musi odpowiadać każde rozporządzenie. Oznacza to jednak, że niedochowanie tych dwóch wymagań jest nadal warunkiem wystarczającym do uznania rozporządzenia za niezgodne z konstytucją, tak samo, jak w poprzednim stanie prawnym było wystarczające do uznania niezgodności tego rozporządzenia z Małą Konstytucją...

... Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego warunek legalności spełnia rozporządzenie:

- wydane na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu,

- wydane w granicach upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania,

- nie pozostające w sprzeczności z normami Konstytucji RP, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego (bez podstawy w ustawie) nie będących aktami wykonującymi ustawę; sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą."

Poza zacytowaniem powyższego orzeczenia niewiele więcej dodać można - sytuacja jest aż nadto oczywista. Interesującym jest również i to że podobnych w swej wadliwości aktów prawnych miast ubywać przybywa. By nie być gołosłownym przytoczę przykład dość świeżej daty. Otóż w Dzienniku Ustaw Numer 106, z dnia 24 grudnia 1999 roku ukazały się dwa rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:

- z 20 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( poz. 1212 )

- z 22 grudnia 1999 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( poz. 1213 ).

Pierwsze z nich jako podstawę wydania wskazuje art. 91 ust. 2 i art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( Dz. U. Nr 30 poz. 179 ze zmianami), które brzmią :

- art. 92 ust.2 "Szczegółowe zasady wypłacania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, oraz jego wysokość określa Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów."

- art. 92 ust. 2 "Wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, określa Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Finansów."

Analogiczna jest sytuacja w odniesieniu do drugiego z rozporządzeń.

Warto zwrócić uwagę , że dotychczas materię uregulowaną obecnie przez cytowane rozporządzenia określały zarządzenia ministra , które były wydane na tej samej podstawie prawnej ( vide : Monitor Polski z 15 października 1997 roku Nr 76 poz. 708 i 712). Wzmiankowane akty prawne stanowiły i stanowić będą podstawę wielu decyzji administracyjnych, dlatego też jak przypuszczam aby dostosować ich formę do wymogów wynikających z art. 93 ust. 2 Konstytucji Minister SWiA dokonał opisanej zmiany nazwy przepisów. Jest to rzeczywiście sposób bardzo prosty jakże jednak daleki od wymogów prawa.

Na zakończenie kilka słów na temat możliwości zmian i naprawy popełnionych błędów. Możliwych jest kilka rozwiązań. Przede wszystkim właściwy minister może uchylić wydane rozporządzenie. Dalej Prezes Rady Ministrów działając na podstawie art. 149 ust.2 Konstytucji może uchylić rozporządzenie wydane przez jakiegokolwiek ministra. Poczesne miejsce w systemie kontroli zajmują sądy w tym przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny. Omawiając rolę sądów należy zwrócić uwagę na to, że nie mogą one działać z urzędu, ale jedynie na wniosek legitymowanych czynnie podmiotów. W odniesieniu do T.K. będą to m.in. Prezydent, Premier, Marszałkowie Sejmu i Senatu oraz podmioty uprawnione do wniesienia skargi konstytucyjnej. Trybunał orzeka o zgodności aktów normatywnych ( w tym i ustaw) z aktami wyższego rzędu, natomiast rola sądów powszechnych jest nieco mniejsza bowiem nie mają one możliwości orzekania o niezgodności ustaw z ustawą zasadniczą. W literaturze prawniczej oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego ( np. orzeczenie S.N. z 27.06.1957 r., sygn. akt III CR 702/56 ; publikowane w OSN z 1958 r. Nr III , poz. 79 oraz wyrok NSA z 10.06.1997 r ., sygn. Akt I S.A. 1240/96 - nie publikowane ) utrwalił się pogląd , zgodnie z którym sędziowie jako podlegający tylko ustawom mają prawo do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych pod kątem ich zgodności z ustawami .

Gwarancje możliwości kontroli legalności procesu stanowienia prawa nie zastąpią jednak właściwego nadzoru nad tym procesem, a ponadto nie działają automatycznie i na tyle skutecznie aby eliminować wszelkie nieprawidłowości o czym świadczy choćby długość obowiązywania niektórych wadliwych, omawianych wyżej rozporządzeń.

Podsumowując niejako niniejsze rozważania chciałbym dodać, że mimo iż przedstawione przykłady zaczerpnięte zostały z prawa administracyjnego to nie przesądza to w żaden sposób, iż nie mogą mieć zastosowania w odniesieniu do innego rodzaju gałęzi prawa zwłaszcza zaś prawa cywilnego. Przystępując zatem do analizy przepisów regulujących dany stosunek prawny warto każdorazowo mieć na uwadze potrzebę jej rozpoczęcia niejako u źródeł tj. od najwyższych w hierarchii aktów prawnych poczynając od Konstytucji, której przepisy zgodnie z jej art. 8 ust. 2 stosuje się wprost.

Prawo konstytucyjne, którego znaczenie przed rokiem, 1997 co prawda ciągle rosło, ale mimo to nie było zbyt duże, zasługuje obecnie z całą pewnością na miano swoistego fundamentu wiedzy prawnika, której niedostatki mogą bardzo niekorzystnie odbić się na efektach pracy.

ANDRZEJ GOZDOWSKI